標題: 剖析貧困縣的三種理想類型 [打印本頁]


來源:人民論壇政論雙周刊(總第351期) 作者:申端鋒

貧困縣重點開發是我國經濟社會發展的一項重要戰略舉措。根據貧困的成因,我們認為貧困縣可以分為以下三種理想類型,即資源短缺型貧困縣、觀念落後型貧困縣以及政策依賴型貧困縣,政府應根據不同類型貧困縣的特點,實施分類開發。

三類貧困縣不同的貧困原因

首先,資源短缺型貧困縣。資源短缺型貧困縣多集中在中西部地區,以革命老區、少數民族地區和邊疆地區為主,通常稱之為“老少邊窮”。在這些中西部地區的貧困縣,資源極度匱乏,資源瓶頸是扶貧開發的核心問題。這些地區的生態極其脆弱,人多地少,貧困人口基數之大,超出很多人的想象。很多地區自然災害頻繁,甚至被認為是不適宜人類居住之地。

這類“老少邊窮”地區往往交通不便,信息閉塞,當地工業基礎薄弱,缺乏支柱產業,單純招商引資根本不能發揮作用。資本和人才都是向東南沿海流動,追求規模效應,貧困縣成為發展的窪地,缺乏自我發展的能力,以致於長期不能脫貧。

地方政府在經濟發展尤其是GDP考核的壓力之下,往往采取過激行為發展地方經濟,如經常見諸報端的貧困縣大肆賣地、大手筆的房地產開發以及大建高爾夫球場等。

在資源匱乏的約束下,資源短缺型貧困縣的經濟發展陷入了這樣一個怪圈,即要麽不發展,要麽極端地發展。地方政府采取極端手段發展經濟,往往勞民傷財,還不如不發展,但在發展主義政績觀的支配下,不發展又不行,所以,我們看到了一個又一個采取極端手段發展經濟的貧困縣。

其次,觀念落後型貧困縣。資源匱乏是貧困縣致貧的客觀原因,而觀念落後則是主觀原因。尤其是在非西部地區,資源瓶頸並不像西部地區那麽明顯,也具備一定的工業基礎,農業生產條件較好,觀念落後是這些地區長期貧困的主要原因。

觀念落後表現在兩個方面,一是民間風氣和普通民眾的觀念,二是官場生態和官員的作風。觀念落後型貧困縣的社會結構非常僵化,人際關系復雜,家族勢力盛行,民眾動輒找關系,走後門,視野狹隘,心態封閉。

在這類地區,官場不思進取的風氣盛行,政府自降要求,無所事事,甚至推諉扯皮,弄虛作假,貪汙腐敗。官員普遍缺乏開拓進取精神,官本位思想嚴重,官場生態惡劣,官員熱衷於權力尋租,不想幹事,也幹不成事,做一天和尚撞一天鐘,一潭死水。

所以,在觀念落後型貧困縣,民間和官場的風氣不正,官員和民眾安於現狀,久而久之養成了“等靠要”的思想,形成了惰性,這成為經濟社會發展的最大障礙,也是長期貧困的主要原因。

較之於資源短缺型貧困縣,觀念落後型貧困縣的問題更加難以解決,資源短缺可以通過外部的資源配置來緩解,而觀念落後卻不是外部力量能夠解決的,也不是在短期內能夠化解的,其脫貧有更長的道路要走。

觀念落後導致思想僵化,經濟社會發展內卷化,官員和民眾熱衷於勾連裙帶關系,公共權力私人化,公共政策的作用被蠶食。地方社會在結構和觀念上都非常封閉,官員和民眾共同編制了一個巨大的黑洞,即使投入再多的資金,也無法解決問題。

在這類貧困縣,再好的政策也無法發揮作用,再大的支持也無法脫貧,扶貧資金只是保運轉,卻無法提升實現自我發展的主體性和能力。

再次,政策依賴型貧困縣。所謂政策依賴型貧困縣,是指一些地方政府通過成為貧困縣而獲得了大量的資金支持,因而不願意摘掉貧困縣的帽子,心甘情願地躺在國家扶貧開發的懷抱裏。這種類型的貧困縣,其經濟社會發展受到了國家扶貧政策的塑造,在實踐中形成了經濟社會發展的路徑依賴,從而生成一種政策鎖定的貧困縣類型。

制定不同的開發政策和評價指標

貧困縣的頭銜意味著大量的扶貧資金,各種各樣的扶植政策,還有中央、省直單位以及經濟發達縣市的對口支援,以及名目繁多的社會援助。所以,“貧困縣”的帽子一直以來炙手可熱,一些縣千方百計成為貧困縣,以獲得大量的資金和支援。而沒有獲得貧困縣的縣則非常失落,這在分稅制改革後尤其明顯。特別是在中西部地區,縣鄉財政普遍困難,貧困縣則可以獲得大量資金支持,日子相對來講好過得多。而那些沒有評上貧困縣的縣財政壓力則非常大,在這個意義上,非貧困縣的官員甚至非常羨慕那些貧困縣。

關鍵的問題是,農業型地區的縣與縣之間的實際差距並不明顯,因此,各個縣都積極爭取貧困縣的帽子,舉全縣之力,不惜走後門、跑關系,甚至弄虛作假,虛報貧困人口數量。評上貧困縣之後,則長期吃財政轉移支付,這種輸血式的扶貧,並沒有造血功能,致使一些貧困縣開發了20年都沒有摘掉帽子。這就使得國家貧困縣開發政策非但沒有實現減貧發展,反而使一些縣在經濟社會發展實踐中鎖定了貧困的道路,形成了路徑依賴。這對貧困開發政策無疑是一個極大的反諷,是扶貧開發戰略需要正視的問題。

同時,也有一些縣,雖然還戴著貧困縣的帽子,但經濟上早已脫貧,這樣的貧困縣名不符實,是一種政策不合理導致的虛假貧困,貧困縣政策成為他們獲取資源的一個渠道。由於貧困縣的帽子可以帶來很多好處,因而,摘帽更加困難,缺乏動態管理和良性的退出機制。如內蒙古的準格爾旗,其經濟實力已居內蒙古自治區旗縣第一名,西部百強縣第6名,但仍然在國家級貧困縣之列。

以上是我們總結的貧困縣的三種理想類型,在現實中,貧困縣的類型更加復雜。但就貧困的成因來看,不外乎以上三種類型及其復合形態。對每一個貧困縣而言,既有資源匱乏的因素,也有觀念落後的因素,也不排除政策的因素,但對於一個特定的貧困縣而言,以上三種因素所占的比例並不相同,因而形成了不同的類型。在今後的扶貧開發中,我們應根據不同的類型,制定不同的開發政策和評價指標,對貧困地區和人口實施分類開發,從而真正促進貧困縣的脫貧。

對於資源短缺型貧困縣,要落實科學發展觀,制定合理的經濟發展戰略,加大產業支持力度,突破唯GDP的考核體系,將環境、生態等指標納入考核體系,從而為該類型貧困縣的發展創造良好的環境。對於觀念落後型貧困縣,要從教育入手,著眼於改變人的觀念,擺脫僵化觀念和社會結構的束縛,優化經濟發展的軟環境,充分發揮民眾和官員的主觀能動性,重塑其核心價值觀,向精神文明要生產力。對於政策依賴型貧困縣,要充分檢討扶貧政策體系自身的問題,制定科學的開發戰略和評價體系,謹防“扶貧”鎖定發展道路,要改變輸血式的扶貧方式,增強貧困縣的造血功能,對於那些長期不能脫貧的貧困縣,要重點治理,實施動態管理,防止形成路徑依賴。

(作者為華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究員)

延伸閱讀

原定重點縣支持政策不變

中共中央、國務院近日印發了《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》確定的總體目標為:到2020年,穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿,保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均純收入增長幅度高於全國平均水平,基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平,扭轉發展差距擴大趨勢。

該綱要中明確規定“重點縣和貧困村”為“對象範圍”之一。強調要做好連片特困地區以外重點縣和貧困村的扶貧工作。原定重點縣支持政策不變。各省(自治區、直轄市)要制定辦法,采取措施,根據實際情況進行調整,實現重點縣數量逐步減少。重點縣減少的省份,國家的支持力度不減。

責編/王慧 美編/李祥峰

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參考資料.