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中國十五年的增值稅減稅之路

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發表於 2019-3-29 23:50:14 |顯示全部樓層
中國在2019年開啟了大減稅之路,涉及的內容非常多,既有標準的放寬,也有不同稅種的配合,還有稅和費的同步改革,其中減稅力度超乎預期的,還是增值稅的減稅。增值稅是中國的第一大稅種,占全國總稅收收入的40%,稱之為“國稅”都不為過。如此重要的一個稅種的減稅,必將帶來深遠影響。不過,自1993年中國大範圍實施增值稅以來,中國的增值稅就一直走在減稅的路上,讓增值稅更像“增值稅”是這些改革的根本。本文將系統回顧其中最主要的三次減稅改革。

在經典的稅收學原理中,增值稅是一個“好”稅種。一個好的稅種至少要滿足兩個基本準則:彈性和效率。彈性是指這個稅種不僅僅能夠在當期籌集財政收入,還能夠與經濟發展速度動態匹配,中國歷史上不滿足彈性準則的稅種,最典型的就是針對土地的“田賦”,一旦經濟發展模式由傳統農業轉移到工商業,這類稅種就無法籌集到足夠的財政收入。效率準則是指這個稅種不會對實體經濟產生太大的扭曲,例如不會引發資本逃逸、扭曲商品價格、降低勞動投入等等。增值稅能夠同時滿足彈性和效率兩個準則,增值稅的計稅基礎是商品的流通價格,經濟越活躍,商品價格越高,相應的稅基也隨之擴大;增值稅實行進銷項抵扣模式,稅負層層轉嫁,只要價稅能夠分離,就不會對企業利潤產生影響,也自然就不會影響企業的生產行為,保持了較好的中性。

因此,中國在1993年年底對傳統稅制進行大改革之時,就將增值稅作為改革的核心,反而沒有將所得稅看得很重要。考慮到稅制轉變前後的銜接問題,將增值稅基準稅率設定為17%,稅率和稅制的模式,還主要是考慮到當時特殊的經濟發展階段,因此並沒有一步到位。自2004年中國正式開啟增值稅改革以來,從稅制建設角度來說,是走向了一個更加合理的增值稅制度,與改革過程相伴隨的,是增值稅實際稅負的逐步下降。

2004年:增值稅轉型

1993年之前,地方投資衝動一直是困擾決策層的難題,因此在增值稅稅制設計時,有意對這種投資過熱進行抑制;同時還考慮到新稅制的財政籌集能力,一些合理的進項稅並沒有納入抵扣範圍。因此,從1994年到2004年期間,中國實行的是生產型的增值稅,即不允許企業抵扣其購入固定資產的進項稅。這會造成兩個比較嚴重的問題,一是重複徵稅,固定資產在銷售時徵收了增值稅,下一個環節不允許抵扣,則計入下一個環節的增值稅稅基,再次徵收增值稅;二是加大了下遊環節的稅負,企業出於節稅目的,將放緩設備更新的步伐。

2004年7月,中國開始實施增值稅轉型試點,即生產型增值稅轉為消費型增值稅,也就是允許企業抵扣固定資產的進項稅。為了配合振興東北戰略,試點地區選擇在東北三省,同時8大行業,這些行業大多數屬於重資產行業,因此對增值稅轉型的需求更大。隨後逐步擴圍到中部六省、內蒙古,2008年7月覆蓋到了汶川地震災區。隨著2008年世界金融危機的爆發,中國政府出台了經濟刺激計劃,其中至關重要的是刺激企業的投資,因此從2009年1月1日開始,消費型增值稅徹底替代了之前的生產型增值稅,所有地區所有行業的企業都可以抵扣其固定資產的進項稅。

這次改革非常成功,至少產生了三重效應:首先是切實減稅了,固定資產進項稅的抵扣,降低了下遊企業的實際稅負,雖然我們經常說增值稅不是企業稅負,但是不能抵扣的增值稅一定是企業稅負;其次是刺激了投資,增值稅轉型也意味著企業投資的稅收成本下降了,那些亟需更新設備的企業,就會趁機購入固定資產;最後是提升了技術水平,技術水平是內嵌於企業的生產設備,更加先進的生產設備提升了企業的生產效率,提高了企業產品在國際市場上的競爭力。我們甚至可以說,增值稅轉型改革對中國經濟走出金融危機、維持最近十年的中高速增長,都有非常關鍵的作用。

2012年:增值稅擴圍

除了抵扣限制之外,1993年稅制還埋下了一個“隱患”,考慮到服務非常零碎和複雜,當時針對服務業和制造業實施了“二元”稅制,即制造業收增值稅,服務業收營業稅。在服務業還相對落後的階段,這種“二元”稅制降低了徵納成本,是一種更加可行的稅制設定。營業稅與增值稅雖然都屬於流轉稅,是針對流通環節的商品或者服務徵收的,但是兩者的稅基完全不同,營業稅是以全部銷售額為稅基,增值稅僅僅針對該環節的增加值征收。理論上,如果這兩種稅制所對應的行業完全相互隔離,隨著稅價的互動,“二元”稅制也不會產生太大的問題。

但是現代經濟的發展,必然會使得商品(或服務)在制造業和服務業之間反複流動,例如A制造業的產品賣給B服務業,B生產的服務接著賣給C制造業。這種頻發的跨行業流動,就會產生兩個嚴重問題:一是重復複徵稅,B銷售服務時按照全額徵稅,其從A購入的產品價值再次被徵稅,C在銷售時,其從B購入的服務是不能抵扣進項稅的(因為B是服務業企業,不能開具增值稅發票),B所包含的價值再次構成了C的稅基。二是產業分工的相對滯後,處於節稅的目標,一些大型企業開始實行縱向一體化,將上遊的生產性服務業兼併進來,從而省去了外購服務的營業稅。

2012年,中國啟動了增值稅擴圍,也就是所謂的“營改增”。這次改革是將原本徵收營業稅的服務業,逐步變更為統一的增值稅稅制。此次改革涉及到大量企業徵管業務的劃轉、機構人員調整、甚至是中央地方收入分成體制的改變等等,如此複雜的稅制改革肯定不是單純的減稅,而是希冀借助理順增值稅稅制,減少行業間的重複徵稅,促進行業間的合理分工,進而推動經濟實質性的長期增長。

幾乎所有的制造業都是減稅的,制造業之前購入的服務是不允許抵扣進項稅的,改革之後則可以,因此只要該制造業存在外購服務,則其稅負一定是下降的。制造業的這種變化,也使得增值稅更接近於針對“增加值”的稅收。關於服務業是否都減稅,還存在一定的爭議,主要的原因在於營業稅的徵收率相對較低,改革之前的地方政府存在很多主動和被動的“放水”,改革之後的增值稅抵扣機制自動進行了矯正,徵收率的提高,對沖了名義稅率的下調。

2018和2019年:增值稅降率

如果將中國的增值稅與其他國家進行對比,會發現中國的增值稅稅率處於中間位置,但是與這些國家不同的是,中國的增值稅稅率在很長期間內維持在一個固定的水平上,沒有隨著經濟周期進行調整。自1993年設定17%的基準稅率以來,這一水平維持了24年之久。不過,與24年之前相比,“營改增”之後的增值稅稅制顯得更為複雜,主要體現在如下幾點:一是出現了多檔稅率,分別為17%、13%、11%、6%四檔,其中後兩檔稅率是為了照顧“營改增”的服務業,多檔稅率帶來的問題是行業間稅負分布的不公平,低稅率行業減少的納稅負擔,將由高稅率的下遊行業全部補齊;二是隨著時間的推移,中間抵扣鏈條的斷裂狀況越來越多,例如免稅條款、小規模納稅人、起徵點等等。

中國在2018年啟動了增值稅的降率改革,這種改革是與增值稅稅制的完善綁定在一起,降稅率的同時要能夠簡並增值稅稅率,將四檔稅率逐步並入兩檔。2018年將17%稅率檔次降至16%,11%檔次降至10%,維持6%檔次不變;2019年的大減稅,更是進一步將16%檔次降至13%,10%降至9%,繼續維持6%不變。從這些改革方式來看,是快速降低高檔次稅率,緩慢降低中檔次稅率,維持低檔次稅率不變,這樣就能夠朝著兩檔稅率的方向邁進了。

前兩次增值稅減稅模式大體是相同的,將那些本應該納入抵扣,逐步納入抵扣範圍,即通過增加企業進項稅抵扣方式減稅。此輪的降稅率則完全不同,是在增值稅稅制不夠完善的前提下,通過降低稅率的方式為企業減稅,如果降稅率能夠為企業減稅,則說明增值稅抵扣鏈條存在大量的中斷,反之亦然。

經過這三次大規模的增值稅改革,中國的增值稅逐步邁向了真正意義上的增值稅,縮小了扣稅法與扣額法之間的差異,增值稅擴圍產生了“寬稅基”,增值稅降率形成了“低稅率”,“寬稅基、低稅率、中性”是我們期待的增值稅模式。

(作者範子英為上海財經大學公共經濟與管理學院教授)

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